工伤认定纠纷的协调和化解
正文
工伤认定纠纷的协调和化解
李霄敏；向蕻
重庆市九龙坡区人民法院
　　近年来，基层法院受理的不服工伤认定纠纷案件呈增长态势，此类纠纷已成为行政审判中仅次于征地拆迁纠纷的第二大纠纷，成为影响官民和谐的重要因素。党委政府出于构建和谐社会的考量，希望法院切实化解不服工伤认定纠纷。但“传统的行政审判只从形式上审查被诉行政行为的合法性，简单类型化的判决并不能实质性地化解行政纠纷”。{1}鉴于此，最高法院要求“着力做好行政案件的协调工作。在依法维护和监督行政机关依法行使职权的同时，要针对不同案件的特点，通过积极有效的协调、和解，妥善化解行政争议”。因此，基层法院应大力运用协调和解手段，力争实质性化解不服工伤认定纠纷。

　　一、不服工伤认定纠纷的特点

　　用人单位以诉讼拖延赔偿现象突出。工伤纠纷具有程序复杂、耗时长等特点。据报道：全国最长的工伤赔付案件，劳动者经历了七年半时间，索赔道路之漫长艰辛可见一斑。更有甚者，在经过长时间等待后原用人单位注销企业法人资格，使得获赔的期待化为泡影。{2}部分用人单位往往利用工伤赔偿程序复杂、耗时较长等特点，故意提起诉讼延缓赔偿，并通过一审、二审尽量延长案件生效时间，属于典型的恶意诉讼行为。应该说，“拖字诀”已经成为用人单位逃避责任、损害劳动者利益的重要手段，也直接导致不服工伤认定案件的和解率、服判息诉率明显偏低。

　　用人单位否认存在劳动关系现象突出。部分企业通过非法承包、挂靠经营、不签劳动合同、签订霸王合同等形式，故意不规范用工行为，规避法律规定，逃避法律义务。发生工伤事故后，用人单位以未与劳动者建立劳动关系为由，拒绝赔偿损失，严重损害劳动者合法权益。2009年7月20日，最高法院作出【2009】行他字第12号“关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示”的答复，合并了劳动关系认定和工伤行政确认两个程序，开合并行政程序、行政诉讼和民事诉讼之先河。虽然从法源的角度，个案答复不属于司法解释，没有普适作用，但行政机关和法院已将该答复广泛运用于实践之中，把劳动关系确认程序和工伤认定程序合二为一。{3}以重庆市九龙坡区法院为例，2012年1至8月审结的55件不服工伤认定案件中，用人单位认为不存在劳动关系的占58.2%、认为不构成工伤的占38.5%、认为认定程序不合法的占3.3%。由此可见，劳动关系争议已成为不服工伤认定案件的首要争议焦点，工伤构成要件争议已经退居其次。

　　工伤认定标准笼统模糊与纠纷难化解并存。工作原因、工作地点、工作时间是认定工伤成立与否的核心要素。《工伤保险条例》第十四条、十五条规定了构成工伤或视为工伤的具体情形，但由于该规定比较笼统模糊，尤其是当劳动者在特殊时间、地点以及因特殊原因受伤时，各方在认定工伤方面分歧较大，难以界定。如劳动者下班绕路回家时发生交通事故、劳动者中午到食堂吃饭不慎摔倒等是否构成工伤，争议颇大。此外，劳动者的诉求长期得不到满足，必将处于不满、怨恨当中，且容易采取罢工、跳楼、故意伤害等非理性方式维权，导致矛盾不断升级，信访、集访现象严重，处理难度不断增大。对此，法院必须加大协调和解力度，舒缓劳动者紧张对抗情绪，防止矛盾再次激化，力争妥善处理。

　　二、协调和解在纠纷化解中的积极作用

　　“调解优先、调判结合”是我国当前重要的司法政策之一，是妥善化解纠纷、构建和谐社会的有力抓手。在这种大背景下，“行政诉讼不适用调解”的原则正遭致越来越多的质疑和反思,行政诉讼的可调解性也逐渐在理论界与实务界形成共识。{4}作为成文法国家，法院不可能突破诉讼法的规定将调解引入行政审判工作中。笔者认为，调解、和解、协调和解的本质与内涵是一样的。各级法院也在广泛运用和解、协调和解手段化解不服工伤认定纠纷。之所以利用行政诉讼和解来解决行政纠纷，原因在于其能降低诉讼成本、提高纠纷解决效率、促使当事人放弃敌对情绪、彻底修复社会秩序。{5}具体而言，协调和解主要有以下三方面的积极作用：

　　有助于案结事了。案结事了意味着纠纷得以实质性化解，增加了社会的和谐因素，有利于和谐社会的构建，是审判工作的最高追求。简单讲，审判工作不仅要实现诉讼程序的终结，即“案结”，更要力争“辩法析理、胜败皆服”的目标，即“事了”。行政诉讼协调和解“是指行政诉讼过程中行政相对人与行政机关之间在人民法院主持下就有关诉讼标的达成合意，在双方各自放弃一定权利（力）的情况下，本着互谅互让原则使纠纷在不伤和气的氛围中予以解决”。{6}协调和解中，只要贯彻自愿、合法、平等、效率、有限等原则，让双方当事人在诚实互信、平等互利的基础上充分沟通交流、互相妥协，不管原告撤诉是基于达成和解协议还是被告改变具体行政行为，都有助于消除行政相对人与行政机关之间的对立情绪，促进官民和谐。

　　促进经济转型发展。要转变经济发展方式，必须要健全公共就业服务体系，构建和谐的劳动关系。{7}当前，我国劳资双方处于紧张对立状态，已经影响到了经济转型发展。因此，“基层法院应充分利用在行政审判中最先聆听诉求、最先发现问题、最先解析矛盾的独特优势，主动回应有关社会问题，积极化解行政纠纷”，{8}最大限度支持、督促行政机关转变政府职能，参与社会管理创新，帮助政府解决越位、缺位、错位问题。法院在加大协调和解力度的过程中，让当事人互相沟通、互相交流，一定程度上有助于政府转变职能，在劳资领域提供充足的公共产品。具体而言，政府提供的公共产品包括两方面：一方面，政府要加大对用人单位非法转包、不缴纳社保、不签订劳动合同等违规行为的惩处力度，保障劳动者的合法权益；另一方面，政府要通过财政、税收政策，鼓励企业加大研发投入，注重技术创新，避免单纯通过低成本赢得市场。

　　提升案件质效水平。公正与效率是审判工作的基石，是法院追求的目标。法院依托考核“指挥棒”，建立了“管有规范、严有依据、评有标准”的案件质量考核体系，通过量化、细化、分解考核指标，督促法官依法办案，确保纠纷得以妥善化解。一般来讲，案件考核指标不仅分为公正、效率、效果三大类，还细分为一审判决案件改判发回重审率、平均审理时间指数、结案均衡度、撤诉率、服判息诉率等若干个小指标。审判中，法院加大协调和解力度，通过建议行政机关改变具体行政行为、促成和解协议达成等方式，让原告主动申请撤诉，不仅可以实现案结事了，还能改善和解率、改判发回重审率等考核指标，有助于案件质效水平稳步提升。

　　三、机制创新提升协调和解效果

　　面对日益增长的司法需求，行政审判工作应具有创新意识，不仅应将协调和解贯穿于行政审判的各个环节，还要从机制创新、整合资源、健全配套等方面完善协调和解机制，力争走出不服工伤认定案件“容易判、难化解”的困境。

　　构建多管齐下的大和解机制。不服工伤认定案件，从表面上看是行政相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，而实质上是对工伤认定背后的赔偿发生争议。鉴于此，法院要健全协调和解机制，力促用人单位与劳动者达成和解协议，让纠纷得以实质性化解。法院应将协调和解与民事调解、刑事和解、执行和解同等对待，纳入司法调解范围，并通过大调解体系让行政诉讼和解与行政调解、人民调解等产生良性互动，努力构建人民调解、行政调解、协调和解三位一体的大和解工作机制。在协调和解中，法院必须坚持支持与监督并重原则，注重和解结案的同时，不能忽略对具体行政行为的审查，必须让和解建立在合法、自愿的基础上，否则将违背和解制度初衷。司法实践中，对没有协调余地的案件，或者当事人明确表示不接受协调的，也要当断则断，不能久拖不决或者强迫当事人接受协调和解。不能片面强调协调和解而放弃对行政行为的合法性审查，不能把是否同意和解当作立案受理的条件或门槛，更不能以协调和解之名损害国家利益、公共利益和他人合法权益。{9}同时，法院也应创新不服工伤认定纠纷的审判机制，主动开展此类纠纷的行政附带民事诉讼试点工作，在解决行政纠纷的同时一并解决赔偿问题。

　　构建“进出并举”的和解联系机制。对此，法院在协调和解过程中，应认识到自身力量的薄弱性、手段的单一性，要通过借助外部权威（力量），整合资源，共同化解纠纷。法院应主动与行政机关之间建立协调和解联系机制。一方面，坚持走出去，主动跟当地党委、政府、人力社保局、工商局等部门沟通联系，定期召开联席会议，实现资源共享、信息互通，形成纠纷解决合力。另一方面，坚持请进来、通过开展公众开放日、公开庭审、座谈会、研讨会等活动，帮助行政机关提升执法水平和纠纷化解能力。

　　构建全方位的和解保障机制。法院构建大和解机制时，不仅要注重将行政诉讼协调和解贯穿于庭前、庭中、庭后等各个环节，更要注重多方位的配套制度的构建，最大限度地发挥协调和解的功效。一是健全司法确认机制。由于经人民调解、行政调解等达成的协议仅具有合同性质，不具有强制执行力，所以司法确认是法院在大调解机制中发挥主导作用的重要抓手。通过对人民调解协议和行政调解协议的肯定与支持，能够维护其权威性，并且推动大调解工作的整体推进。{10}同理，法院依托司法确认机制，可以有效推动大和解机制的构建，充分发挥法院的引导、推动作用。对此，基层法院应设立专门部门负责司法确认工作，并应明确司法确认流程、申请条件等，不断规范司法确认行为，提升司法确认效果。二是健全协议履行机制。行政和解协议不具有强制性，致使和解协议能否被完全履行取决于行政机关的诚信。法院在促进当事人达成和解后，应要求有履行义务的当事人立即履行；不能即时履行或一次性履行完毕的，应给予必要履行期限，并将案件裁定中止审理；若履行义务人未按时、按要求履行，应及时恢复审理。在不服工伤认定案件中，用人单位与第三人达成的工伤赔偿协议，可以通过司法确认的方式赋予协议强制执行力，进而确保和解协议得到圆满履行。三是健全司法救助机制。完善司法救助机制，确保经济确有困难的当事人得到应有尽救，是法院落实司法为民的重要举措。对此，基层法院应积极协调党委政府，由政府确立司法救助专项基金，努力扩大司法救助基金规模，全力实现应救尽救。但司法救助对象必须严格限制在家庭经济确有困难的当事人，切实避免司法救助产生逆向激励，即当事人将获得司法救助作为息诉息访的前提条件。

　　（作者单位：重庆市九龙坡区人民法院）
　　【注释】
　　{1}王学辉、邓蔚：“价值的超越：以交往正义的新视角诠释行政诉讼协调和解机制”，载《理论与改革》2012年第1期。
　　{2}卢祖新、龚海南：“对工伤救济程序的反思”，载《人民司法》2012年第1期。
　　{3}卢祖新、龚海南：“对工伤救济程序的反思”，载《人民司法•应用》2012年第1期。
　　{4}胡建淼、唐震：“行政诉讼调解、和解抑或协调和解—基于经验事实和规范文本的考量”，载《政法论坛》2011年第4期。
　　{5}张旭勇：“论行政诉讼和解的正当性困境及其化解”，载《法商研究》2010年第5期。
　　{6}张旭勇：“论行政诉讼和解的正当性困境及其化解”，载《法商研究》2010年第5期。
　　{7}胡锦涛：“转变发展方式，实现经济增长”，载http://www.chinanews.com/cj/2011/11-15/3459836.shtml[最后访问日期：2012年9月28日]
　　{8}范晓明：“探索基层法院行政审判参与社会管理的路径”，载《人民司法•应用》2011年第17期。
　　{9}江必新：“拓宽行政审判职能推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考”，载《法律适用》2011年第3期。
　　{10}王禄生：“地位与策略：‘大调解’中的人民法院”，载《法制与社会发展》2011年第6期。

工伤认定纠纷的协调和化解