关于审理工伤认定行政案件若干问题的思考

谢少清；杨小芸；周刚
广东省佛山市中级人民法院

　　【摘要】近几年来，关于工伤认定的行政诉讼案件迅猛增长，成为行政审判的一大热点和难点。该类案件的主要法律问题有：适用范围不明确；法律冲突现象突出；对认定条件的理解不一致；在诉讼程序方面有所冲突，等等。对此，有关部门首先应当完善法律规定，统一处理标准；同时，可以考虑将行政机关的工伤认定定性为一种证据，由法院在因工伤而产生的损害赔偿民事诉讼中予以审查，此类案件主要通过民事诉讼解决。
　　【关键词】工伤认定；行政诉讼；问题；思考
On Issues of Handling Administrative Cases of Appraising Injuries at Work
　　【英文摘要】The cases of determining injuries at work have increased greatly and become a focus and also a rub in recent years．The main legal problems include：the scope of application is not clear；corresponding laws are in conflict；the understanding of conditions for appraisal is not in accordance，existence of inconsistencies in litigation procedures，etc．To solve these problems，related agencies should perfect the legal provisions and unify the standards．The court may try to accept the determination of administrative agencies as evidence and hold the cases in civil procedures．
　　【英文关键词】Determination of Injuries at Work；Administrative Litigation；Problem；Thinking
　　一、当前工伤认定行政案件的主要特点及成因分析

　　（一）案件数量增长快

　　根据笔者所在法院的统计，在2001年以前，鲜有不服工伤认定的行政诉讼案件，但自2001年开始，该类案件数量迅猛增长，到2003年已占到行政诉讼案总数的39％。该类案件快速增长的主要原因有：1．近年来我国民营企业数量发展迅猛，而劳动力密集型又占多数，需招募大量外来务工人员。2．用人单位和劳动者缺乏劳动安全意识，造成生产过程中大量伤亡事故的发生。3．近几年我国有关劳动保障方面的立法逐步完善，劳动者的法律意识也有所增强。4．工伤认定的法律标准不明确，而用人单位与劳动者存在根本利益的对立，并在行政纠纷层面上突出地表现出来。5．行政诉讼案件收费低，当事人愿意启动诉讼程序。特别是用人单位往往还藉此滥用诉权，拖延承担责任。

　　（二）用人单位与劳动者在诉讼当中的对立性突出

　　在工伤认定类型案件中，作为行政争议一方的被告——劳动行政部门与用人单位及劳动者之间的矛盾只是诉讼层面上的表现，具有实质性矛盾对立的是用人单位与劳动者双方。这表现在一审中，用人单位或劳动者必然作为第三人参加诉讼，而在二审案件中，一般是用人单位或劳动者作为上诉人，另一方为被上诉人，劳动行政部门只被捌为原审被告。

　　（三）案件争议焦点集中

　　纵观近年所审理的工伤认定行政案件，当事人争议的焦点大多集中在劳动者的受伤情形是否符合工伤认定条件这一问题上。这是由于虽然《企业职工工伤保险试行办法》和《工伤保险条例》用列举方式规定了可认定为工伤或视同工伤的若干种情形，但就审判实践中遇到的情况来看，工伤情形远远不止这几种。有的是法律规定所没有涵盖的，有的是法律原则规定下尚未具体明确的。立法与现实的差距导致了人们对工伤认定的标准在认识上的分歧，并造成了司法标准的不统一。至于在行政机关作出工伤认定的主体资格、程序履行、事实查明、法律适用等方面，分歧则相对较小。

　　（四）行政机关败诉率高，二审改判率高

　　正是由于对工伤认定的法律标准不明确，人们的认识分歧大，这就给具体案件的承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。当行政机关与法院对案件的事实认定与法律理解不一致时，就会造成行政机关败诉率居高；当一审法院与二审法院对案件的事实认定与法律理解相左时，又会造成二审改判率居高。相对于其他行政诉讼案件而言，工伤认定行政案件这一特点表现得尤为明显。

　　（五）案件的审理关系弱势群体利益，容易引发申诉、上访事件

　　申请工伤认定的当事人一般为贫穷落后地区的外来务工人员，他们经济基础差，生存能力有限，一旦因工伤事故致伤残或死亡，其个人和家庭的生活将会陷入困境，因此，若他们的合法权益不能得到及时合理的救济，则极易引发申诉、上访，成为社会不稳定因素。据笔者所在法院信访、审监等部门反映，当前有相当一部分上访、申诉案件都是关于不服工伤认定行政判决的，且上访、申诉人全都是受到事故伤害的职工，没有用人单位。

　　二、当前审理工伤认定行政案件中遇到的主要问题及思考

　　（一）工伤认定的适用范围问题

　　虽然2004年1月1日施行的《工伤保险条例》明确规定了各类企业的职工和个体工商户的雇工均享受工伤保险待遇，但审判实践中关于工伤认定适用范围的争议仍然比较突出，具体表现为：1．企业的内涵与外延不明确，究竟何为企业，具体包括那些种类，合伙性质的中介服务机构是否属于企业？如律师事务所、会计师事务所等等。2．与国家机关、事业单位、社会团体等组织建立劳动关系的职工因公受伤是否属于工伤认定调整的范围？3．没有进行工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围？4．在承包关系中，发包人为企业或个体工商户，而承包者为个人时，其雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围？对此，在法律没有明确规定之前，笔者认为，要准确把握工伤认定的适用范围应注意以下几个原则：

　　首先，查明用人单位与职工之间是否存在劳动关系或雇佣关系。如果双方当事人之间不存在劳动关系或者连雇佣关系都不存在，则职工的伤亡肯定不属于工伤认定调整的范围。当然，在认定当事人之间是否存在雇佣关系时，要注意雇佣与承揽或承包的区别。

　　其次，查明谁是真正的雇主。雇主的身份可以从职工与谁签定劳动合同、日常工作由谁管理安排、工资由谁支付等方面来综合鉴别。审判中常常遇到因承包人和承揽人不具备一定资质（多为个人），或不具有一定经济能力，其雇工以发包人和定作人为用人单位申请工伤认定的情况。比如某企业将职工食堂承包给了个人，该个人自己雇佣的人员在工作中受到事故伤害，该雇工遂以企业职工的身份申请工伤认定。对此，由于在承包和承揽关系中，发包人与定作人并不直接管理、使用承包人和承揽人的雇工，其与承包人和承揽人之间是民事合同关系，不应作为承包人和承揽人所雇佣人员的雇主。

　　最后，查明雇主的性质。在现阶段，对于非企业性质的国家机关、事业单位、社会团体等组织而言，其雇佣的人员在工作中受伤应不属于工伤认定调整的范围，他们的工伤保险问题只能按照《工伤保险条例》第52条的规定，由有关部门另行规定。另外，未经工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤，亦不能适用工伤认定。因为未经工商登记的用工主体不是真正法律意义上的企业和个体工商户，其只是以个人身份在雇佣人员，不属于用人单位。上述伤亡事故的人身损害赔偿可以通过民事诉讼途径来解决。

　　（二）作出工伤认定的主体资格问题

　　审判实践中，对于劳动保障行政部门作出的工伤认定，在主体资格上争议不大。但是，对于各级劳动保障行政部门依据《工伤保险条例》第5条第3款的规定，设立的社会保险经办机构即各级社会保险基金管理局以自己的名义对外作出工伤认定结论，其主体资格一直是审判实践中较有争议的问题。对此，笔者认为应当否定这些机构的行政主体资格。首先，各级社会保险基金管理局是本级劳动保障行政机关的下属部门，其性质为事业单位，并非行政主体。其次，《工伤保险条例》赋予其具体承办工伤保险事务的职权，只是在工伤认定过程中的内部职责分工。最后，从理论上讲，该机构既负责工伤保险基金的征收与发放，又负责工伤结论的认定，不符合权力制衡原则，容易产生不公正的现象。

　　（三）工伤认定的法律适用问题

　　1．部门规章与地方性法规的冲突现象突出。关于工伤认定的法律依据，1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，此后，各地方人大又相继颁布了本地区工伤保险事务的地方性法规，这些部门规章和地方性法规在工伤认定的适用范围、作出工伤认定的机构、工伤认定的条件等方面的规定往往不一致，造成各地劳动保障行政部门作出工伤认定时标准不一，适用法律混乱。国务院颁布的《工伤保险条例》在2004年1月1日施行以后，情况已经有所改善，但是，由于《工伤保险条例》并未废止部门规章和地方性法规关于工伤保险事务的规定，如何准确理解并严格执行该条例，将成为今后法律适用的关键。

　　2．有关规定未穷尽的工伤情形的法律适用。《工伤保险条例》第14、15条列举了十种可认定为工伤或视同工伤的情形，并在第16条列举了三种不能作工伤认定的情形。一般而言，这三款条文的规定能够涵盖大多数的工伤或非工伤的情形。但在复杂的审判实践中还是难免会碰到一些既不符合第14、15条的肯定性规定，也不属于第16条的排除规定的受伤情况。比如职工在下班途中不慎滑倒摔至重伤，是否属工伤，法律无明确规定。大多数劳动保障行政部门认为，只要伤亡情况不符合条例第14、15条规定的情形，则都应认定为非工伤。笔者认为，无论认定是工伤或非工伤，行政机关都必须有明确的法律依据，对于上述缺少法律明确规定的情形，适宜以作出驳回当事人工伤认定申请的决定来处理。

　　（四）工伤认定的证据调查问题

　　1．调查证据的主体。工伤认定案件中，劳动保障行政部门据以作出工伤认定的事实证据中，有很多是并非该部门的工作人员制作的，比如询问笔录，往往由一些劳动管理站、社保基金管理站或安全生产办公室的工作人员调查制作。当事人在诉讼中认为这些询问笔录不是出自劳动保障行政部门，因而不能作为其工伤认定的事实证据。对此，有关当事人显然是对调查取证行为作了一种狭隘性的理解。事实上，调查取证行为既包括行政机关亲自制作证据，也包括收集业已存在的证据，如疾病诊断证明、伤残鉴定、伤亡事故报告书以及当事人身份证明等材料，只要有关证据符合“三性”即可作为事实认定的依据，都可以作为行政机关作出具体行政行为的事实根据。

　　2．证据缺失的处理。由于工伤认定是对已经发生的事实的回溯与还原，难免会出现由于各种主客观原因，行政机关无法搜集足够的证据作出工伤或非工伤认定的情况。对此，笔者认为，行政机关应当作出驳回当事人工伤认定申请的决定，否则无论其作出怎样的认定都将面临证据不足而导致败诉后果的局面，并形成讼累。

　　（五）工伤认定在民事与行政诉讼上的冲突问题

　　目前，当劳动者在工作中发生伤亡事故后，如果劳动者与用人单位就事故是否属于工伤产生争议，需要通过行政诉讼来解决，至于损害责任的承担则须通过民事诉讼来解决，而且工伤的定性又直接决定着后者责任的分担。这种纠纷解决的模式会产生两个弊端：第一，容易造成伤亡劳动者权利救济的迟延。既然民事责任的承担以工伤认定为前提，则用人单位为了拖延时日往往会滥用行政诉权。第二，容易造成行政裁判与民事裁判的不协调。当行政审判人员与民事审判人员对于工伤的定性产生认识上的分歧时，就难免会出现在不同诉讼中作出相互矛盾的定性的尴尬情况，影响司法统一。对此，是否能够参照以往对交通事故责任认定的做法，直接由民事审判人员在民事诉讼中将工伤认定作为一种证据进行审查，认为其真实、合法、有效时，予以采信，否则不予采信，而直接按照法院查证的事实进行责任判定。这样既可以减少当事人的诉累，缩短伤亡职工获得权利救济的时间，又可避免行政裁判与民事裁判的矛盾和冲突。

　　（六）工伤认定条件的理解问题

　　1．关于应当认定为工伤或视同工伤的法条理解。《工伤保险条例》第14、15条把“工作时间、工作场所、工作原因”规定为工伤认定的几个重要条件，但审判实践中，对这几个条件如何理解却有较大争议。笔者认为，由于职工伤亡情形是千变万化的，原因也复杂多样，过于僵化地对这些条件作狭义理解，将无法对处于弱势的劳动者作充分有效的保障，因此应当适当放宽把握。“工作时间”应理解为劳动者开展工作的时间，既包括用人单位规定和临时安排的时间，也包括劳动者自己延长或提前的时间，除非用人单位有特别的工作规程要求而劳动者明知故犯；“工作场所”应指用人单位的所有办公区域，并不限于职工从事本职工作的车间或厂房；“工作原因”应指与用人单位各项工作事务和职工本职工作所衍生事务相关的原因，不能仅仅局限在与职工本职工作相关的范围内。

　　此外，条例第14条第6项规定：在上下班途中，受到机动车事故伤害的应当认定为工伤。对“上下班途中”如何理解也是一个争议的焦点。笔者认为，对此不应作过于宽泛的理解，应指职工在合理的时间与路线上离开用人单位回到家中或离开家中回到用人单位的过程，如果其在中途去了其他地方办理其他事务，而该事务与其工作或回家没有必然联系的话，则该过程就不应认定为上下班途中。

　　2．关于不得认定为工伤或视同工伤的法条理解。《工伤保险条例》第16条规定了三种不得认定为工伤或视同工伤的情形，审判实践中对这些情形的理解也有较大争议。

　　首先，如何理解“因犯罪或者违反治安管理伤亡”。笔者认为，因犯罪或者违反治安管理伤亡是指伤亡职工自身存在犯罪或违反治安管理的行为，且该行为与职工的伤亡存在必然联系或者是造成其伤亡的原因，否则职工的伤亡只要符合条例第14、15条的规定，仍应认定为工伤。另外，职工是否存在犯罪或违反治安管理的行为，应以职权部门作出明确的认定为依据，劳动保障行政部门在处理工伤案件时无权自行认定。

　　其次，如何理解“醉酒导致伤亡”。现实生活中，由于人的个体差异，何种程度属于醉酒以及该醉酒行为在多大程度上导致了伤亡事故的发生往往因人而异，很难有统一的标准和尺度来把握与鉴别，即使可以进行酒精含量测试，但该测试多在伤亡事故发生之后，很难准确反映事故发生之时的真实情况。为了便于操作，笔者认为只要在发生事故时，其他知情人对伤亡职工是否喝了酒能明显的感知，则可认定为醉酒导致伤亡。

　　再次，如何理解“自残或者自杀”。由于自残和自杀在很大程度上要依对其主观思想的判断来认定，虽然主观思想可以从客观行为中反映，但一般来说很难准确认定，而且认定行为本身就是一种从外部行为到内心思想的主观推断。因此笔者认为，除非有很充足、明显的证据表明伤亡职工存在自残或自杀行为，一般不宜适用该条款来认定非工伤。

　　（七）工伤认定司法审查的局限问题

　　基于司法权与行政权的区别，在工伤认定行政诉讼中，法院不可能代替行政机关作出工伤认定。一旦法院认为行政机关的工伤认定不具有合法性，往往会判决撤销原来的工伤认定并责令行政机关重新作出工伤认定。但是，由于撤销的原因是多样的，包括事实、证据、程序、法律适用等，这些影响工伤认定合法性的因素并不一定影响工伤的性质认定，再者，人们对工伤认定标准的法律理解本来就分歧较大，因此，行政机关重新作出的工伤认定往往会与原来的认定相同，从而导致当事人再次提起诉讼。即使行政机关改变了原来的工伤认定，利益受损的另一方当事人一般也会提起诉讼。这样，司法审查的局限性往往导致讼累，从而影响了劳动者权益的及时救济。对此，笔者认为，或许也只能通过前述的诉讼制度上的并轨改革才能解决。

　　三、建议和对策

　　（一）从源头上减少工伤事故的发生

　　工伤认定行政案件的快速增长意味着工伤事故在大量发生，对此，行政诉讼和民事诉讼等事后的司法救济固然重要，但却不如从源头上减少工伤事故的发生更具有积极的社会意义。笔者认为，减少工伤事故的发生可以从两个方面着手：

　　首先，用人单位和职工应当共同提高安全生产意识。用人单位要加大对安全生产的投入，采取强有力的安全防范措施，改善工作环境和工作条件，加强对职工的技术培训和安全生产教育，消除安全隐患。职工则要提高自我保护的意识，加强安全学习，确保持证上岗，按章操作，最大限度地降低工伤事故的发生率。

　　其次，劳动保障行政部门要切实履行管理职责。一方面，劳动保障行政部门要督促用人单位建立安全生产的各项规章制度并将其落到实处，同时要加强劳动监察，加大工伤保险金的收缴力度，确保用人单位按时、足额地为职工交纳工伤保险金，使工伤保险救济能切实兑现。另一方面，劳动保障行政部门要及时、准确、合法地作出工伤认定结论，落实工伤保险待遇，避免不必要的诉讼案件发生。

　　（二）充分发挥法院的审判职能，保护因工伤亡劳动者的合法权益

　　在法律对于工伤认定标准尚未完全统一之前，如何充分发挥法院的审判职能，对于积极保护因工伤亡的劳动者的合法权益尤为重要。笔者认为，对工伤认定案件的处理应当把握一个原则，即在没有确凿、充分、明显的证据表明职工的伤亡属于非工伤时，一般应作工伤认定。这样有利于实现社会整体公平，减少不安定因素。

　　当然，把握这一原则时要注意正确处理两个矛盾：一是正确处理保护弱势群体利益和平等对待用人单位合法权益的矛盾。不能因强调保护弱势群体而对劳动者的不合法、不合理要求予以支持或满足，并对用人单位课以过分的责任和义务。二是正确处理行使司法审查职能与支持劳动保障行政部门依法行政的矛盾。鉴于目前关于工伤认定标准理解上的分歧是在所难免的，那么，法院应当加强与有关行政机关的沟通与协调，通过提出司法建议、召开座谈会、联合举办讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共识，使司法权与行政权和谐统一，发挥积极的社会功效，充分保护伤亡职工的合法权益。

　　（三）完善有关法律规定，统一处理标准

　　法律规定的不完善是导致工伤认定行政案件诸多争议问题产生的根源，因此，要从根本上解决处理工伤认定案件遇到的各种问题，必须完善有关法律规定，统一人们的认识。特别是关于工伤认定的条件问题，它是处理工伤案件最核心、最关键的部分，也是各方争议和分歧最大的部分。而《工伤保险条例》对此规定得比较简单、抽象，使案件的处理有较大的灵活性和自由裁量空间。应该考虑在适当的时候，由有关部门制定相关补充规定、实施细则或司法解释，进一步对工伤认定的争议问题作明确的阐述，统一各方认识，规范处理标准，指导行政执法与司法审判实践。

　　（四）改革工伤认定的纠纷解决模式，简化诉讼程序

　　审判实践表明，工伤认定的行政诉讼虽然在一定程度上起到了对行政机关认定结论的合法性进行审查的作用，但可能在更大程度上阻碍了伤亡职工获得损害赔偿救济的及时性。笔者建议，可以考虑将行政机关的工伤认定定性为一种证据，由法院在因工伤而产生的损害赔偿民事诉讼中予以审查。如果用人单位和职工对认定结论无异议，则法院可在民事诉讼中直接作为证据适用。如果用人单位或职工对劳动保障行政部门的认定结论有异议，则由法院对作为证据的工伤认定结论进行审查后再决定是否适用。这样不仅减少了职工获得损害赔偿的诉讼环节，也避免了行政诉讼中司法权的局限性。

　　（责任编辑：刘莘）
　　【注释】
　　*广东省佛山市中级人民法院，广东 佛山 528000
　　Foshan Intermediate People’s Court，Feshan，Guangdong Province，528000